Studia Politicae

Eduardo D. Oviedo

Multilateralismo y política exterior argentina

Introducción
El término multilateral se emplea en diversas ramas de las ciencias sociales. En derecho internacional adjetiva los sustantivos diplomacia, convenio, tratado y organización. En economía internacional se aplica a los regímenes y organismos comerciales y financieros. La adjetivación de todos estos conceptos tiene en común la existencia de muchas voluntades que coadyuvan a conformar decisiones colectivas en medios formales.
En la bibliografía de relaciones internacionales adjetiva los conceptos de sistema y régimen, al igual que la cooperación, los conflictos y la diplomacia. A fines del siglo XX y principios del XXI, la primacía axial de los Estados Unidos en el sistema internacional hace que los internacionalistas mencionen el concepto de “liderazgo unilateral”, en oposición al “liderazgo multilateral”, como manifestación estratégica de la lucha por el poder a escala ecuménica. Pero mientras se observa cierto grado de convencionalidad en el uso del adjetivo multilateral, la bibliografía específica carece de una definición unívoca del sustantivo multilateralismo (Oviedo: 2003b).

El estado de los estudios
Robert Keohane es quien inicia el estudio sistemático del término con su célebre artículo “Multilateralism: an agenda for research” (Keohane: 1990). Artículo citado mundialmente, que expresa el estado de los estudios a principios de la década del noventa, y constituye el principal y primer referente de todo aquel que quiere ingresar en el análisis de esta cuestión.
Dos años después, la revista International Organization publicó, en número especial, las ponencias presentadas en el Workshop de la Costa Oeste sobre Multilateralismo, organizado por John Gerald Ruggie bajo el auspicio de la Fundación Ford. Los diversos trabajos allí presentados tuvieron como eje central el estudio de Keohane y los artículos de Ruggie, James Caporaso, Lisa Martín y Miles Kahles aportaron mayor conocimiento sobre el tema.
A mediados de la década del noventa aparece la reacción al neorrealismo cuando Robert Cox vinculó el multilateralismo con el orden mundial y creó el controvertido concepto de “nuevo multilateralismo” (Cox: 1996). Según la visión de Sonia de Camargo, es la expresión de la teoría crítica neomarxista que surge al igual que el constructivismo, como reacción a los paradigmas ortodoxos y dominantes del neorrealismo y el neoliberal institucionalista (Camargo: 2000, ps. 55-76). Por eso, todo análisis del tema desde la óptica de la teoría crítica tiene su punto de partida en el pensamiento de Cox.
En América Latina los aportes son escasos en estricto sentido, observándose numerosos trabajos que se titulan sobre el multilateralismo pero, al igual que ocurre mundialmente, refieren a las organizaciones internacionales, principalmente la OMC. Una expresión clara de la teoría crítica en la región es la compilación dirigida por Francisco Rojas Aravena publicada bajo el título “Multilateralismo. Perspectivas latinoamerticanas”. Obra cuyos autores no tienen en cuenta los escritos de Keohane, ni el debate publicado en International Organization, y se concentran sólo en el pensamiento de Robert Cox. Incluso algunos capítulos del libro, como el de Luis Maira, se alejan totalmente del eje temático, mientras que el más focalizado en la cuestión es el de Sonia de Camargo, que analiza los aspectos teóricos desde la teoría crítica. Lejos de esta incompleta obra, aparecen artículos dispersos. A mi entender, sobre la materia se destaca el trabajo del colombiano Andrés Franco, publicado en Internet que, sin aspirar a realizar grandes aportes sobre el tema, precisa ciertos aspectos que vale la pena resaltar sobre la agenda de los países de América del Sur en las Naciones Unidas.
En Argentina también existen numerosas publicaciones pero acotadas al análisis de las organizaciones internacionales, especialmente el GATT/OMC y la ONU. Pero, en nuestro país el impacto del concepto (y de la realidad que representa) ha sido de gran importancia ya que del plano académico se ha pasado al ámbito gubernamental, y el multilateralismo parece ser uno de los aspectos centrales del discurso de presidente Néstor Kirchner en sus primeros cinco meses de gobierno. Sin embargo, no se puede expresar lo mismo respecto de la práctica de la política exterior, fuertemente condicionada por la realidad internacional.

La teoría crítica y la multilateralidad
La teoría crítica entiende el multilateralismo como una tendencia a la democratización del sistema internacional que se consolida en el nuevo multilateralismo. Los cambios sobre la propia base donde se asienta la acción multilateral ha hecho transitar, en la década del ochenta, desde lo que cabría llamar multilateralismo hegemónico, cuyo origen está en la inmediata postguerra, a un multilateralismo difuso, propio de los años más recientes. Pero las carencias de este sistema reclaman un nuevo multilateralismo, hoy incipientemente insinuado en ciertas tendencias de cambio y en determinadas demandas sociales (Alonso: 32).
“El multilateralismo hegemónico viene centralmente determinado por la conformación bipolar del mundo que se instituye en la postguerra, con la constitución de dos bloques –capitalista y socialista-, cuya pugna alcanza a todos los ordenes de la vida social. En cada uno de los dos bloques se mantiene una muy definida jerarquía internacional, verticalmente integrada –con su centro, semiperiferia y periferia-, arbitrándose mecanismos para facilitar el reclutamiento de los países y para promover la cohesión en el interior de cada grupo...” (Alonso, p. 33-34).
El multilateralismo difuso es caracterizada por dos notas básicas: “la primera es que la hegemonía de los Estados Unidos no está garantizada, no es –como en el pasado- el resultado espontáneo de la propia lógica del sistema internacional; la segunda es que el sistema requiere extender al conjunto de sus componentes –y no sólo a un reducido grupos de países hegemónicos- las tareas de coordinación internacional.” (Alonso, p. 35)
Por su parte el nuevo multilateralismo tiene cinco grandes principios constituyentes: a) una base incluyente y democrática; b) integra tanto a los estados como a las fuerzas y sectores sociales no estatales; c) se asienta sobre una carta de derechos de la persona que trascienda las fronteras y condiciones sociales de la persona; d) plantea una amplia y multidimensional agenda y; e) está basado en el principio de subsidiaridad de instituciones internacionales capaces de administrar aquellos ámbitos que el Estado no puede absorber. (Alonso, p. 37)

El “nuevo multilateralismo”: irrealidad internacional
El “nuevo multilateralismo, dicho por sus propios mentores, es una propuesta futura de gobernabilidad de las relaciones internacionales (Alonso, p. 36). Por lo tanto, no es empíricamente contrastable con la realidad política, contradice la estructura de la política internacional y fuerza la realidad para demostrar la validez de una supuesta teoría.
Democratizar el sistema internacional implicaría mayor participación en la toma de decisiones y gobierno de la mayoría . Produciendo la modificación radical de su estructura, caracterizada por la descentralización de las unidades y la inexistencia de un estado mundial. Sin embargo, el “nuevo multilateralismo” plantea la instauración de un poder político global configurado por “instituciones internacionales capaces de administrar aquellos ámbitos que el Estado no puede abordar”. Estas instituciones no serían internacionales propiamente dicha sino supra-estatales, al estilo de la Unión Europea. Pero, aventurar un cambio de estas características en la actualidad no sólo implica un retroceso en la evolución del sistema internacional, donde los estados se convertirían en vasallos del poder global, sino avanzar sobre bases no empíricas, máxime cuando la desintegración de la Unión Soviética reafirmó el carácter interestatal del sistema, al generar una nueva ola de estados nacionales emancipados en pleno contexto de globalización. Aún hoy, la globalización del poder político es una irrealidad.
El sistema internacional, por su estructura descentralizada y las funciones que le competen a los estados, tiene mayor desconcentración que la que pretende el “nuevo multilateralismo”, ya que el estado sólo se compromete al otorgar su consentimiento y reserva para sí un amplio cúmulo de facultades que no delega en ninguna institución. Desde este punto de vista, el sistema internacional no puede ser más democrático de como lo es en actualidad.

Orden y multilateralidad
El sistema internacional, tal como se lo conoce desde su configuración, no tuvo características multipolares en más de tres siglos y medio de implementación. Desde la paz de Wetfalia a nuestros días, un escaso número de Estados, las grandes potencias, ha estado capacitado para configurar los recurrentes ordenes políticos, más allá de comportamientos atribuibles a las medianas y pequeñas potencias en cuestiones y momentos históricos específicos. Si se aplica a su evolución la definición del término multipolar de la Real Academia Española como “que tiene más de dos polos” evidentemente el orden bipolar de 1945 a 1991 queda excluido de esta visión. Plantear este orden como multilateralismo hegemónico significa realizar una inocua abstracción teórica.
La interpretación “multipolar” del orden internacional no se ciñe a la realidad política externa y, por lo tanto, es incontrastable empíricamente. Los órdenes internacionales son configuraciones oligopólicas, no monopólicas ni multipolares. En el pináculo del poder se posicionan sólo las grandes potencias y éstas configuran las pautas generales que regulan las relaciones internacionales. Un “club de potencias” que tiene la misión de establecer las reglas del juego político internacional a partir de los principios del equilibrio de poderes y del derecho internacional. Pero es dable aclarar que el oligopolio es respecto del poder que ostentan las unidades y no sobre el número de las mismas y sus funciones. El aspecto cuantitativo de las unidades puede ser importante para el derecho internacional público pero no para la ciencia política. A su vez, el poder político se institucionaliza en el derecho internacional y suele escapar a sus normas y principios, moralmente condenables, pero parte de la realidad política.
El término multipolar (muchos polos) es tan cuestionable como el uso de la noción multilateral (muchos lados). La supuesta igualdad ab initio de las unidades es tamizada por la estructura del sistema internacional, producto de la coordinación de los estados y la inexistencia de un poder global, que hace que las potencias se estratifiquen por sus capacidades, pero no por sus funciones, puesto que todas, grandes o pequeñas, tienen la misma misión de organizar la sociedad en el territorio que efectivamente controlan.
La noción multilateral, empero, no está excluida de las relaciones internacionales. Organizaciones y otras instituciones son consideradas multilaterales, aunque este calificativo distorsiona el análisis político, en un proceso de toma de decisiones caracterizado por desigualdad de presiones, liderazgos o habilidad en la negociación, que hunde su raíz en el poder del estados y sus capacidades para obtener los resultados más favorables.

El gobierno de Kirchner y la multilateralidad
En su discurso ante la Asamblea Legislativa el presidente Kirchner declaró ser partidario de la multilateralidad.

“...Partidarios en la política mundial de la multilateralidad como somos, no debe esperarse de nosotros alineamientos automáticos sino relaciones serias, maduras y racionales que respeten las dignidades que los países tienen.” (Kirchner: marzo de 2003).

Según este análisis, ser partidario de la multilateralidad es antagónico con el alineamiento automático o acríticos que se llevó a cabo durante las presidencias de Carlos Menem y Fernando De la Rúa. En el libro Argentina y el Este Asiático (Oviedo: 2001) y otros escritos (Oviedo: 1994) afirmamos la existencia de tal alineamiento, pero no acrítico, siendo la relación con la República Popular China clara expresión de una política exterior distante de los Estados Unidos, especialmente en el momento clave que debió afrontar China ante las sanciones de la comunidad internacional tras la crisis de Tiananmen. Acción externa que debe entenderse en el marco de una de las pocas políticas de Estado con que cuenta la Argentina y que expresa una continuidad desde 1972 hasta el presente.
Esta falsa dicotomía entre multilateralidad y alineamiento automático con la potencia hegemónica expresa la opción seleccionada por el gobierno frente al debate ideológico (o estratégico en el mejor de los casos) entre multilateralismo y unilateralismo, encarnado también en la dicotomía multipolar-unipolar. Posición que hace que los gobiernos sean proclives a imprimir “giros realistas” cuando descubren que su visión del mundo no explica, y menos aun describe, la política internacional. El poder y los intereses de los Estados presionan sobre las afinidades ideológicas y la heterogenidad económica, política y cultural del sistema internacional aflora demostrando la existencia de grandes, medianas y pequeñas potencias, rechazando la visión fragmentada de la realidad que corta a las grandes potencias en aquellas defensoras del multilateralismo y las partidarias de la supuesta unilateralidad. (Oviedo: 2003) Corroborado a cinco meses de gobierno de Kirchner, cuando su accionar continuó el alineamiento con los Estados Unidos más que profundizar la vinculación con las potencias defensoras de la multilateralidad (léase Francia, Alemania o Rusia). Ampliamente demostrado con la participación de la potencia hegemónica en el proceso de negociación llevado a cabo por Argentina y el Fondo Monetario Internacional sobre la deuda externa.
Posteriormente el presidente Kirchner dedicó a la multilateralidad casi un tercio del discurso de inauguración de la 58ª Asamblea de las Naciones Unidas. La importancia del análisis obliga a la trascripción de los párrafos dedicados al tema:

“Cierto es, que en la multilateralidad se basó la creación de esta organización. Pero resulta insoslayable señalar que la guerra fría y la bipolaridad que caracterizó al mundo desde Yalta hasta la caída del muro de Berlín, condicionó de manera innegable los instrumentos y la legislación que en su marco se adoptaron.
Hoy, objetivamente -y más allá de la valoración que a cada uno de los señores miembros le merezca- estamos ante la existencia de una supremacía tecnológica, militar y económica de un país sobre el resto, que es lo que caracteriza la actual situación mundial.
Creemos entonces necesario reafirmar una profunda adhesión a los propósitos y principios que animan a las Naciones Unidas tanto para contar con una organización con activa participación en pro de la paz como en la promoción del desarrollo social y económico de la humanidad.
Pero reafirmar la multilateralidad no puede agotarse en un mero ejercicio discursivo, sino que requiere una doble estrategia: por un lado, apertura intelectual que permita comprender en toda su dimensión el nuevo escenario, que es objetivo. Por el otro, reformulación de instrumentos y de normas que permitan operar sobre esta nueva realidad del mismo modo que se operó durante la bipolaridad para evitar que el mundo saltara por los aires.
Multilateralidad y seguridad son elementos inseparables, pero no únicos en esta nueva ecuación.” [...]
“En la integración económica y en la multilateralidad política está la clave de un porvenir donde el mundo sea un lugar más seguro. Necesitamos construir instituciones mundiales y asociaciones efectivas, en el marco de un comercio justo y abierto, además de fortalecer el apoyo para el desarrollo de los postergados.”[...]
“En síntesis, resulta imprescindible advertir la íntima conexión existente entre seguridad, multilateralidad y economía.” (Kirchner: septiembre 2003)

El núcleo central de la posición del gobierno sobre la multilateralidad sintéticamente puede expresarse de la siguiente manera:
a) La ONU es una institución multilateral;
b) La bipolaridad condicionó sus decisiones y recomendaciones;
c) La nueva realidad es la supremacía tecnológica, militar y económica de los Estados Unidos sobre el resto de los países,
d) Argentina adhiere a los propósitos y principios de la ONU;
e) La multilateralidad no debe ser un ejercicio discursivo
f) Requiere una doble estrategia: apertura intelectual para entender el nuevo escenario y reformulación de los instrumentos y normas de la ONU para administrar la nueva realidad.
g) Conexión entre seguridad, multilateralidad y economía.
Del discurso en Naciones Unidas queda claro que el presidente distingue entre las organizaciones internacionales y la “nueva realidad”. No es un dato menor ya que, como viene sucediendo en el plano teórico, los autores asimilan multilateralismo con organizaciones internacionales.
Recientemente, los presidentes de Argentina y Brasil incorporaron a la declaración denominada “Consenso de Buenos Aires” los dos siguientes párrafos:

“Enfatizamos nuestro compromiso histórico con el fortalecimiento de un orden multilateral basado en la igualdad soberana de todos los Estados y rechazamos todo ejercicio de poder unilateral incompatible con los principios y propósitos consagrados por la Organización de Naciones Unidas.”[...]
“Entendemos que el multilateralismo y el respeto a las normas y principios del derecho internacional deben permanecer en el primer plano en todos los esfuerzos relacionados con la seguridad internacional y, particularmente, en relación a los objetivos de desarme y no proliferación.” (Consenso de Buenos Aires, octubre de 2003).

El primer párrafo es sustantivo ya que retoma la idea de un orden multilateral. Hemos explicado en extenso la falacia que representa dividir el orden internacional en multilateral o unilateral (Oviedo: 2003a y b). El orden internacional no tiene estas características, a pesar que la moda de ambos conceptos haya llegado a incorporarlos a declaraciones y tratados entre Estados, por ejemplo, los firmados entre China y Rusia. Solo representa una visión estratégica o ideológica de oposición a los Estados Unidos que no tiene sustentación teórica, por lo menos aquella que requiere la contrastación empírica que sólo puede hallarse en la evolución histórica del sistema internacional. Precisamente la teoría crítica evade dicha contrastación bajo la idea de la “inconmensurabilidad de los paradigmas”.
El segundo párrafo vincula multilateralismo, normas y principios del derecho internacional y seguridad. Si añadimos que en la misma declaración las partes, basados en la Ronda Doha, aspiran a consolidar un “sistema multilateral de comercio abierto”, queda claro que se reitera la conexión entre seguridad, multilateralidad y economía marcada por el presidente en la ONU.
A nuestro entender, la multilateralidad del presidente Kirchner oscila sin tener anclaje lógico. Ante la Asamblea Legislativa se proclamó partidario de la multilateralidad en oposición al alineamiento automático con los Estados Unidos, criticando la “unilateralidad” de su política. En las Naciones Unidas, arenga a los Estados a establecer las normas e instrumentos para regular una “nueva realidad”. ¿Cuál es esta nueva realidad? No es el “multilateralismo difuso” ni el “nuevo multilateralismo” de los partidarios de la teoría crítica, sino “la existencia de una supremacía tecnológica, militar y económica de un país sobre el resto”. Pero en el Consenso de Buenos Aires retoma nuevamente la teoría crítica y aboga por el fortalecimiento de un orden multilateral.
¿Cómo se explica este vaivén conceptual de ser partidario de la multilateralidad a reconocer la hegemonía mundial estadounidense para luego retomar el fortalecimiento de un orden multilateral? Dos causas vienen a responder esta inquietud. Primero, entre los dos iniciales discursos la Argentina normalizó las deterioradas relaciones con los Estados Unidos y el gobierno de George W. Bush apoyó, incluso hasta ser factor indispensable, todo el proceso de negociación con el FMI. Segundo, inconsistencia en la base de sustentación teórica de los postulados básicos del multilateralismo, por persuasión ideológica que se enfrenta con una realidad distinta.

El multilateralismo como realidad histórica distinta a las organizaciones internacionales
El multilateralismo es un nuevo concepto pero no una nueva realidad. Desde las interacciones de las comunidades primitivas hasta la actualidad se ha considerado que el hombre no ha estado nunca aislado sino en relación con sus semejantes. La mayor intensidad del flujo económico, cultural y político entre naciones a través del paso del tiempo generó una trama de intereses, deseos, anhelos y voluntades que fue tejiéndose a lo largo de los siglos.
El mundo previo a la conformación de las organizaciones internacionales, e incluso anterior a la formación del sistema de conferencias periódicas, como el estatuido durante el Congreso de Viena de 1815, conocía de relaciones multilaterales en el ámbito del comercio, la cultura y la política. La fase histórica del colonialismo, con el tráfico de esclavos, y la reacción anticolonial fue, sin duda, un proceso multilateral, al igual que el sistema de comercio internacional sin OMC, GATT, Banco Mundial o Fondo Monetario Internacional, regulado por la “mano invisible” de Adams Smith y las reacciones proteccionistas contra las potencias librecambistas del siglo XIX.
Los grandes conflictos del siglo XX, que involucraron distintas áreas geográficas y gran número de estados, son también ejemplos del multilateralismo. La primera guerra mundial se desarrolló al margen de las organizaciones internacionales. La segunda escapó a la administración de la Sociedad de Naciones y, excepto los períodos de distensión, el conflicto Este-Oeste acotó la cooperación de las Naciones Unidas a los bloques conformados. Mas aun, las Naciones Unidas eran la expresión de la alianza multilateral contra “estados enemigos”: el nazismo alemán, el fascismo italiano y el militarismo japonés.
Las organizaciones internacionales son instituciones derivadas de los estados y fundan su poder en las relaciones políticas existentes al momento de su conformación, que se alteran con la dinámica política. Estas relaciones se basan en intereses concretos regulados por el equilibrio o balanza de poder, principio político del sistema que crea ordenes internacionales recurrentes. Por eso, como realidad histórica, el ámbito más importante del multilateralismo es el sistema internacional, donde se suscitan las alianzas formales o informales, los entendimientos implícitos o las políticas y acciones colectivas que son parte de la esfera discrecional de los gobiernos. El principio de nación más favorecida es claro ejemplo del multilateralismo en el ámbito económico mientras que la seguridad colectiva lo es en el plano político.

Las instituciones del multilateralismo
El multilateralismo se configura en el derecho y crea las instituciones y normas que regulan aspectos parciales de las relaciones multilaterales. Por eso resulta común asociarlo con las políticas de los estados en las organizaciones internacionales. Muy acertadamente, Andrés Franco plantea que “...en el plano político, la tendencia ha sido evitar definiciones del multilateralismo y, en su lugar, tratar el fenómeno como si fuera idéntico al de las organizaciones internacionales.”. Sin embargo no se ciñe a éstas, puesto que el multilateralismo abarca sólo las interacciones no institucionalizadas. Así se conforman dos tipos analíticos: el multilateralismo propiamente dicho, que es producto de la cooperación histórica concreta, y las instituciones del multilateralismo, que dan vida a la diplomacia multilateral, vinculada a las organizaciones internacionales, tratados y acuerdos que encauzan dicha realidad.
Las instituciones multilaterales, entre ellas las organizaciones internacionales, son el medio formal que regula o trata de administrar una parte del multilateralismo, mientras que el multilateralismo informal o no institucionalizado carece de dicho marco. Esta distinción suele no ser tenida en cuenta y por eso se intercambian comúnmente los conceptos de multilateralismo y organizaciones internacionales. ¿Se puede afirmar que China no estaba dentro del régimen multilateral de comercio antes de su adhesión a la OMC en diciembre de 2001? En realidad, la adhesión implicó la institucionalización de acciones comerciales que ya realizaba por vía bilateral y la generación de otras estatuidas en el protocolo de acceso.
En tal sentido, es preciso definir al multilateralismo no como sinónimo de organización internacional sino como una realidad de la política internacional que lo distingue de sus instituciones. Es decir, la vinculación multilateral es más amplia que las interrelaciones mantenidas por los estados en las organizaciones internacionales, aunque, sin dudas, el multilateralismo histórico y concreto tiene reflejo parcial en sus instituciones.
Las instituciones del multilateralismo también pueden escaparse a su realidad. La burocratización del G-7 ha llevado a la expansión de la institución, con la incorporación de Rusia y el deseo de España de ser el número nueve. Pero, mientras que la institución G-7 tiende a multilateralizarse, la realidad económica mundial tiende a la concentración. Si la institución fuese un fiel reflejo de su realidad en la actualidad se debería llamar G-6 manteniendo la participación de los Estados Unidos, Japón, Alemania, Gran Bretaña y Francia, se debería excluir a Italia y Canadá e incorporar a China. Es decir, mientras la organización tiende a la burocratización y aparenta ser cada vez más “multilateral” y participativa la realidad que representa tiende a la concentración y exclusión.
Claramente Andrés Franco considera que “...el multilateralismo es diferente del concepto de organizaciones multilaterales o internacionales (OIs). Si bien es cierto que en las OIs es en donde se da una parte del multilateralismo, la importancia de aquellas en el ámbito global es aún limitada. Las OIs son entidades físicas claramente identificables por su papelería, su burocracia y procedimientos de trabajo. El multilateralismo, por su parte, es una forma de interacción que puede o no darse en medios institucionalizados. La tendencia actual que equipara el multilateralismo con las organizaciones internacionales y la diplomacia es inexacta pues existen OIs multilaterales y OIs que no lo son.”
Un párrafo aparte merece su relación con la globalización. Cronológicamente, el multilateralismo es posterior a la globalización y se desarrolla bajo su ámbito. Las unidades principales del sistema internacional –los estados- son creaciones posteriores al descubrimiento de América, hito que marca el comienzo del proceso de globalización. Si bien la tendencia a asociarse entre tres o más unidades políticas es una conducta que puede encontrarse en el medioevo y la antigüedad, la asociación de tres o más estados es una práctica moderna, posterior al descubrimiento, que se ejecuta luego de concluida la formación del sistema internacional. Por eso, el multilateralismo interestatal aparece en el marco del proceso de globalización, sin negar que otras unidades, distintas al estado, hayan mantenido relaciones multilaterales con anterioridad al comienzo del proceso.

De la noción multilateral al multilateralismo
La falta de definición unívoca conduce a profundizar el estudio semántico del término.
La Real Academia Española define el término multilateral como “perteneciente o relativo a varios lados, partes o aspectos”(Real Academia Española: 2001). Una segunda definición, también de la Academia, expresa que “concierne a varios estados o afecta a las relaciones entre ellos”.
En ambas definiciones, el término “varios” genera polémica. Definido como “algunos, unos cuantos”, está en desacuerdo con el significado etimológico del término multilateral, cuyo prefijo “multi”, del latín multi, la misma Academia lo define como “muchos”. Uso etimológico que se emplea en la definición del término unilateral, que “refiere o circunscribe solamente a una parte o a un aspecto de algo”. Nuevamente corroborado en la definición del término bilateral, es decir, “perteneciente o relativo a los dos lados, partes o aspectos que se consideran”. Por eso, es apropiado definir el término multilateral como “perteneciente o relativo a muchos lados, partes o aspectos”. Lo “multi” implica muchos y no varios, siendo más preciso el término plurilateral para expresar este último significado.
El término multilateralismo es un neologismo que sustantiva el adjetivo multilateral. Se trata de algo o cosa y no una cualidad, aunque se confunden el sustantivo y el adjetivo, y al definir el multilateralismo siempre aparece el adjetivo multilateral.
En relaciones internacionales el multilateralismo está asociado a la cooperación que, como el bilateralismo, presupone la negociación, sin descartar otras relaciones de poder.
Por eso, definir el multilateralismo implica necesariamente recurrir al adjetivo multilateral y éste, a su vez, depende del sustantivo aplicado. La práctica de las relaciones internacionales lo describe como una especie de cooperación entre tres o más sistemas políticos que construyen acciones colectivas indivisibles subordinando intereses nacionales a los intereses compartidos. Es decir, consta de los siguientes elementos:
1. Es una de las dos especies genéricas de cooperación. La otra corresponde al bilateralismo, que también expresa una forma de cooperación a través de tratados, acuerdos, entendimientos y otros mecanismos formales y no formales alcanzados entre dos unidades políticas. Una conjunción de ambas se encuentra en la cooperación multi-bilateral, que es la que realizan dos sistemas políticos por medio de organismos multilaterales. Por ejemplo, la ayuda financiera otorgada por el gobierno del Japón a un determinado país centroamericano a través del Banco Mundial.
“Por cooperación se entiende la colaboración de las uniones cooperantes manteniendo su estructura, con el fin de intensificar las relaciones” (Monsanto: 1996, p. 7). En consecuencia, el proceso de integración de la Unión Europea no es expresión de la cooperación multilateral, al implicar la pérdida de las estructuras de las unidades, por lo menos respecto de las atribuciones delegadas al órgano supra-estatal. Se trata, pues, en este caso, de un proceso de integración y no de cooperación. Por eso, la integración económica en sentido estricto no es parte del multilateralismo. El MERCOSUR es expresión de la cooperación internacional y no de la integración pues carece de órganos comunitarios supra-estatales. De poseerlos, las decisiones del o los órganos supra-estatales serán reguladas por el derecho comunitario mientras que las facultades no otorgadas seguirán regidas por el derecho internacional. Esta es una clara diferencia entre la cooperación e integración. Mientras tanto el MERCOSUR permanece en el ámbito de la cooperación internacional.

2. Involucra a tres o más sistemas políticos. El uso del concepto de sistema político en lugar del estado es un avance aplicable al pensamiento neorrealista, que introdujo el análisis sistémico al realismo pero cometiendo la omisión de intercambiar -automáticamente- estado por sistema político. El término sistema político involucra a aquellas unidades que no son estados pero participan en organizaciones internacionales; o entidades políticas que no son estados pero cumple de facto con sus funciones, a pesar de no ser reconocida como tal por la comunidad internacional. Por ejemplo, la presencia de Taiwan, Hong Kong y Macao junto a la República Popular China en la OMC;

3. Construyen acciones colectivas indivisibles. El objeto del multilateralismo es construir acciones colectivas indivisibles, es decir, imposibles de ser analizadas, que no dependen del resultado obtenido, debido a que su fracaso, no implica que no se haya cumplido con las propiedades del proceso de cooperación multilateral. La derrota de una alianza militar multilateral en el campo de batalla no niega la cooperación entre las partes y la acción colectiva.
La indivisibilidad no permite el análisis de la participación de las unidades en la decisión colectiva ya que ésta es una construcción independiente de la acción de cada una de las partes. De igual manera ocurre con el sistema y sus unidades.

4. Las unidades subordinan los intereses nacionales a los intereses compartidos: Es decir, creen alcanzar mayores beneficios a través de la defensa común de los intereses. Friedrich los clasifica en compartidos y conflictivos. Los compartidos pueden ser comunes o complementarios; los conflictivos pueden ser, divergentes o contradictorios, o bien mutuamente excluyentes (Friedrich: 1968). Esta predisposición a la defensa de los intereses compartidos requiere de dos premisas: la existencia de discordia y la carencia de armonía (Keohane: 1988).

Este concepto es diferente de la diplomacia multilateral, que es la acción que realiza el Estado en conferencias y organizaciones internacionales. Sin duda que en el ámbito de las organizaciones internacionales también se construyen acciones colectivas, indivisibles, subordinando intereses nacionales a los intereses compartidos, pero ésta cooperación es un reflejo parcial del multilateralismo y numerosos hechos y acontecimientos, de carácter multilateral, escapan a dichas organizaciones.
El presidente Kirchner, al referirse a la multilateralidad, está pensando en las instituciones del multilateralismo y no en el multilateralismo propiamente dicho. Aunque queda claro que intenta aproximarse cuando plantea a la organización reformular los instrumentos y normas que permitan operar sobre la nueva realidad y, más precisamente, cuando entrelazar los conceptos de seguridad, multilateralidad y economía, y dentro de ésta, a la integración económica. Pero como se ha observado, la integración económica no implica una relación multilateral, debiendo ser más preciso mencionar la cooperación económica y al MERCOSUR como su ejemplo.

Tendencia histórica de la política exterior argentina a la oposición y aceptación de las organizaciones internacionales
En el siglo XIX, Argentina rechazó participar de todas las conferencias convocados ante las amenazas europeas de reconquista. El peligro que cernía sobre las emancipadas repúblicas fue debatido en los congresos de Panamá, en 1826; Lima, en 1847; Santiago, en 1856 y el Segundo Congreso de Lima, en 1864. Al concluir los mismos, los representantes firmaron tratados de alianzas, que los gobiernos negaron ratificar cuando el peligro inmediato desapareció. Argentina no estuvo representada en ninguno, salvo la asistencia de Sarmiento al Segundo Congreso de Lima, aunque no en carácter oficial.
Su accionar ante la Primera Conferencia Panamericana constituyó la más acabada expresión de oposición a la diplomacia multilateral en este siglo. Por entonces, Argentina tenía potencialidades concretas de ser gran potencia y su comportamiento hizo fracasar la propuesta estadounidense, de conformar una unión aduanera hemisférica y un sistema de arbitraje obligatorio para resolver las disputas, opuestos al universalismo declamado por Roque Sáenz Peña. La participación argentina a la misma, más que en defensa de los principios que la convocaban, fue a los efectos de evitar el aislamiento de los otros Estados americanos y gran parte del fracaso de la reunión se debió a su postura.
En el siglo XX, el rechazo a la diplomacia multilateral continuó con la política del presidente Hipólito Yrigoyen hacia la Sociedad de Naciones, la inasistencia a la Conferencia de Conciliación y Arbitraje (1928-1929) y el rechazo a suscribir el pacto Briand-Kellogg.
La historiografía confirma esta constante de oposición. Whitaker –seguido por Gilbert- menciona “la oposición a las alianzas multilaterales” como una de las ”más persistentes tradiciones” de la política exterior argentina (Gilbert: 1995). Satas considera que las presidencias de Mitre, Sarmiento y Avellaneda llevaron a cabo “una política exterior desconfiada de la multilateralidad” (Satas: 1987, ps. 204-205). Para Sergio Bagú, Yrigoyen “...No quiso utilizar ninguno de esos organismos internacionales como tribuna. Ni él ni su régimen tenían, evidentemente, marcada vocación ni habilidad para la diplomacia multilateral...” (Bagú: 1971, p. 83).
Existen, empero, excepciones a esta constante. Tras el golpe de Estado del 6 de septiembre de 1930, el ministro Saavedra Lamas cambió la orientación del Palacio San Martín con el Pacto Antibélico, y al obtener la ratificación estadounidense, motivó la adhesión de Argentina al Pacto Briand-Kellogg. A estas iniciativas se añaden la asistencia a las reuniones del sistema interamericano, la Conferencia de la Paz realizada en La Haya en 1907 y la participación como Estado garante del protocolo de Paz, Amistad y Límites, de 1942, que resuelve el conflicto limítrofe entre Ecuador y Perú. Otra excepción aparece durante la presidencia de Alvear, quien atribuyó importancia a la Sociedad de Naciones, aunque no obtuvo del Congreso la aprobación para el reingreso. Recién en 1933, durante el gobierno de Justo, el ministro Saavedra Lamas será quien promoverá el regreso, posteriormente designado en 1935 presidente de la Asamblea.
Aunque Saavedra Lamas había impreso una orientación distinta a la tradición diplomática, la aceptación de las organizaciones internacionales comienza a ser tendencia más firme con el ingreso a las Naciones Unidas. Continúa contradictoriamente durante el gobierno de Perón, se expande con la “Revolución Libertadora”, las presidencias de Illia y Onganía, acelerándose tras la derrota en el Atlántico Sur. Es decir, la importancia de las instituciones del multilateralismo para la política exterior es concomitante al período de decadencia, recurriendo cada vez más a los organismos internacionales a medida que se agudiza la pérdida de poder. Por eso, coincidimos con Carina J. Miller cuando expresa

“...Argentina esperaba que las decisiones y normas internacionales funcionaran como una fuente de influencia a nivel sistémico que supliera su falta de poder.” (Miller: 2000, p. 39).

La fase previa a la incorporación a la ONU está marcada por una serie de conferencias interamericanas que culminaron con la decisión del ingreso. La presión ejercida por los Estados Unidos llegó aislar a la Argentina, que fue resistido hasta que la guerra marcó una tendencia sobre su resultado. Por eso, la incorporación a la organización fue impuesta por el marcado aislamiento en el que se encontraba el país.
El gobierno de Perón rompió la tradición argentina de rechazo a la conformación de un sistema de seguridad colectiva con las ratificaciones del Acta de Chapultepec y el TIAR. Tendencia contradictoria con la posición adoptada ante la constitución de la OEA, los acuerdos de Bretton Woods y el marcado bilateralismo en el ámbito de las relaciones económicas externas.
La “Revolución Libertadora” reinsertó la economía argentina en el multilateralismo institucional. Al romper con la política bilateral, la reacción liberal tendía a “desperonizar” la política exterior más que demostrar un apego estricto al multilateralismo. Se ratificó la Carta de la OEA, los acuerdos de Bretton Woods y el Acta de París. Por eso, su participación en estas instituciones no es la expresión de una voluntad pura de adherir a partir del claro convencimiento de las normas que la vinculan sino que surge de la clara enemistad con el gobierno anterior.
El gobierno de Illia llevó la cuestión Malvinas al ámbito de la ONU e ingresó como miembro observador del movimiento No Alineados. Tras ser derrocado, el gobierno de Onganía adhirió al GATT, promovió la reforma a la Carta de la OEA y firmó el Tratado de la Cuenca del Plata. Mientras que durante el tercer gobierno peronista Argentina ingresó como miembro pleno en No Alineados.
El gobierno británico y sus aliados aislaron a la Argentina en la ONU, especialmente en el Consejo de Seguridad, durante el conflicto de Malvinas. La expresión “paria internacional”, acuñada por Carlos Escudé, expresa el estado de aislamiento de la Argentina, que sólo contó con expresiones de deseo de la mayoría de los miembros de la OEA y del movimiento de países No Alineados, cuyas resoluciones no alteraban la relación de fuerzas en desequilibrio para nuestro país. Los presidentes Bignone y Alfonsín pusieron énfasis en el ámbito multilateral para el planteamiento de la cuestión, ya que los recursos de poder y la acción externa estaban totalmente debilitados. Fue también Alfonsín el promotor de otras iniciativas como el Grupo de Apoyo a Contadora y el “Grupo de los Seis” para la paz y el desarme.
Menem, por el contrario, sin rechazar el ámbito multilateral (salvo el retiro de No Alineados), puso hincapié en las relaciones bilaterales, tendencia que nuevamente fue alterada por Fernando De la Rúa donde lo multilateral tendrá prioridad. Durante su gobierno, como también frente a la crisis institucional producida tras su dimisión, al igual que en los gobiernos de Alfonsín y Menem, quedará clara la creciente importancia de los organismos financieros internacionales. Por último, la participación argentina en el MERCOSUR expresa la inserción plurilateral que aparece como escala intermedia hacia el universalismo. El temor a la apertura global es un síndrome que proviene de la tendencia histórica de la escasa importancia que el país asignó a las instancias multilaterales institucionalizadas.

El multilateralismo en la historia de las relaciones externas de Argentina
A los casos que ejemplifican la diplomacia multilateral se añaden los pertenecientes al multilateralismo propiamente dicho, no institucionalizado.
La inserción más clara de Argentina en este ámbito surge de su participación en la red de acuerdos bilaterales basados en el principio de nación más favorecida que estableció el libre comercio sin organizaciones internacionales que lo regularan. Desde mediados del siglo XIX hasta la crisis de 1929, la Argentina fue un país abierto, orientando su mercado hacia Europa y resolviendo las cuestiones de límites territoriales que mantenía la interacción con los Estados vecinos. La Argentina no estuvo aislada más allá que por sus condiciones geográficas, confundiéndose aislamiento con oposición a las instancias multilaterales formales, en un tiempo donde las organizaciones internacionales comenzaban, con escasa intensidad, a tener presencia. Por eso, los gobiernos negaron la diplomacia multilateral, aunque no la diplomacia bilateral y, a partir de ésta, el multilateralismo, que contradice el mentado aislamiento de su política exterior.
En esta apreciación incurren varios autores cuando analizan el gobierno de Yrigoyen, considerándose que practicó el aislamiento al rechazar su ingreso a la Sociedad de Naciones. El rechazo no implicó el aislamiento del país tal como se llegó en 1944, bajo presión de los Estados Unidos, o durante el proceso de transición a la redemocratización (1982-1983), tras la derrota en Malvinas. En ambos casos el aislamiento provino del exterior y no de una decisión propia, como la experiencia de las “fronteras ideológicas” durante el gobierno de Onganía, que restringía el ámbito de acción de una política exterior que se consideraba tradicionalmente universalista.
La mediación de Argentina, Brasil y Chile (ABC) en el conflicto entre los Estados Unidos y México desatado por la revolución mejicana es un claro ejemplo de distinción entre el multilateralismo y sus instituciones. Tras su formación espontánea, el 25 de mayo de 1915 intentó institucionalizarse en un tratado, aunque la Argentina nunca lo ratificó. El intento del paso al multilateralismo formal no tuvo la importancia que adquirió como expresión factual de una entente ante un conflicto que ponía en jaque la paz interamericana. Esta “práctica esporádica de consulta entre tres cancillerías” (Bagú: 1971, p. 72) es un clásico ejemplo de entendimiento estratégico tácito que corresponde al multilateralismo informal.
Previamente, actos unilaterales como las doctrinas Calvo (1868) y Drago (1902) se multilateralizaron y conformaron concretos enunciados que fortalecieron el principio de no intervención. Carlos Calvo planteó que los inversores extranjeros no podían apelar a tribunales que no fueran los de la nación en donde estaban radicados. Luis María Drago trató de mantener el principio “de que la deuda pública no puede dar lugar a la intervención armada, ni menos a la ocupación material del suelo de las naciones americanas por una potencia europea” (Drago: 1938, citado por Lanús: 2001, p. 284). La idea de Drago coincidía con la doctrina Monroe y, por último, fue aceptada por el propio Estados Unidos en la conferencia de La Haya de 1907 y en la declaración de solidaridad en Buenos Aires de 1936 (Peterson: 1986, p. 308). Pero más importante para este estudio es que la doctrina se multilateralizó

“Al proponer para el hemisferio occidental una política de resistencia multilateral a cualquier intervención europea destinada a cobrar las deudas públicas, Luis Drago acercó más a su país al concepto de regionalismo americano que ningún otro de sus predecesores o sucesores.” (Peterson: 1986, p. 308)

Las crisis financiera y comercial de 1929 forzó a las grandes potencias a abandonar el multilateralismo económico. La crisis impactó en Argentina por su alianza con las potencias europeas y el polémico pacto Roca-Runciman, encarnación del naciente bilateralismo que se extenderá con mayor ímpetu durante las décadas siguientes, ocultaba el intento por mantener relaciones multilaterales con la Comunidad Británica de Naciones.
El multilateralismo también se observó en la mediación argentina en la guerra del Chaco paraguayo. Aquí se conjugan una serie de instituciones (Comisión de Neutrales, la gestión del ABCP y la Sociedad de Naciones), los buenos oficios, mediación y los vínculos bilaterales con las partes en disputa que enriquece al multilateralismo y la diplomacia multilateral, dado que, por el tiempo prolongado del conflicto, la cuestión se trató en diversos ámbitos y bajo distintas condiciones. El ministro Saavedra Lamas logra generar un liderazgo hemisférico fruto de la habilidad diplomática y de los recursos con los cuales contaba el país por entonces.
El problema del reconocimiento del golpe de Estado de 1943 y el gobierno de Guido generaron una acción multilateral proveniente de países extranjeros. La descolonización de los países afroasiáticos es cuestión multilateral que obligó a la Argentina a adoptar posición desde la primera presidencia de Perón. Entre los conflictos multilaterales, en el marco de la bipolaridad, Frondizi buscó mediar en la cuestión de Cuba y Guido colaboró con efectivos navales y aéreos durante la cuarentena de buques ante la “crisis de los misiles cubanos”. Arturo Illia decidió no enviar tropas a Santo Domingo e, incluso, debió adoptar posición frente a la guerra de Vietnam, a pesar de no ser tratada en la ONU. Como se expresó, el golpe de Estado de Onganía limitó las relaciones exteriores a los países capitalistas bajo el concepto de “barreras ideológicas”, posteriormente ampliadas por Lanusse. Pero, es dable aclarar que la realidad política superó la ideología y el gobierno de Onganía, aunque no deseaba el contacto con países de régimen comunista, debía adoptar decisiones que los involucraban en distintos foros. Durante el llamado “Proceso de Reorganización Nacional” se planteó el conflicto por las represas hidroeléctricas con Paraguay y Brasil. La guerra de Malvinas fue un conflicto bilateral pero con amplia incidencia multilateral, formal e informal. El retorno a la democracia con Alfonsín dejó escaso margen al multilateralismo informal a partir de la férrea adhesión a las organizaciones internacionales.

Conclusión
El impacto del multilateralismo en Argentina se observa en el paso del plano académico al ámbito gubernamental. La diplomacia presidencial, concepto empleado para separar a la cancillería que es el órgano burocrático asesor, adopta la teoría crítica neomarxista para el análisis de multilateralismo en las relaciones internacionales. Pero, el fracaso tanto teórico como práctico del marxismo permite detectar contradicciones lógicas entre la orientación ideológica del gobierno, su propio discurso y la realidad política. Añadiéndose a la confusión académica entre multilateralismo, sus instituciones y el accionar de los Estados en estas últimas. Por eso, al margen de la problemática ideológica de fondo, resulta clave como punto de partida para ordenar las ideas, reiterar que diplomacia multilateral, multilateralismo y organizaciones internacionales no son conceptos intercambiables y que el multilateralismo pertenece a la esfera de la cooperación internacional.
El rechazo y aceptación a participar en las organizaciones internacionales son dos tendencias que caracterizan a la política exterior argentina. El rechazo resulta constante desde la conformación del Estado nacional hasta el ingreso a la ONU, sin ser de carácter absoluto y teniendo en cuenta las mencionadas excepciones que nos alejan de la tendencia general. Al margen de tener en cuenta la diplomacia de Saavedra Lamas, a partir de 1945 comienza el proceso de cambio, pasando del rechazo a la aceptación de las instituciones del multilateralismo, constante profundizada a medida que se deprecia el poder nacional y avanza la globalización. Tras la Segunda Guerra Mundial, la República Argentina avanzó en las instituciones del multilateralismo sin la convicción de que de dichas instituciones podrían favorecer al interés nacional, ya que éstas constituyen una mínima expresión de la política mundial.
Diferente es el caso del multilateralismo propiamente dicho, es decir, como realidad histórica concreta. Argentina fue proclive a la cooperación entre tres o más Estados a través de entendimientos tácitos, acuerdos bilaterales que se multilateralizaron, resolución de conflictos o doctrinas, como la Calvo o Drago, que tuvieron impacto multilateral. Como expresa Bagú “...Argentina, tan distante geográficamente de Europa como de Estados Unidos, parecía destinada a ser, entre los países no industriales, la cuna de la multilateralidad y la escuela de la opción.”. De hecho lo fue, a pesar de excepciones a la regla y la oposición a las organizaciones internacionales.


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